Представленный на рассмотрение документ в гораздо большей степени учитывает наработки теорий пространственного развития, опыт отечественного развития территорий, накопленный за последнее столетие, и мировую практику пространственного планирования , а также значительно лучше согласован с другими ключевыми стратегическими документами Российской Федерации, такими как «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации» в редакциях от 31 декабря 2015 г. и 2 июля 2021 г. и «Стратегией экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» .
Вместе с тем, в проекте СПР-2030 имеется ряд вопросов, которые требуют более подробной проработки.
1. В документе наблюдается некоторый перекос в сторону анализа влияния внешнеэкономических связей на экономику России (стр. 13–22), тогда как вопросу о развитии экономики предложения отведено всего полстраницы (стр. 22), а промышленности – одна страница (стр. 45–46). Текст СПР-2030 фактически обходит стороной процесс деиндустриализации экономики Российской Федерации, произошедший в 1990-2000-х гг., и серьезное сокращение числа занятых в промышленности, что в итоге повлекло за собой дефицит кадров (стр. 10) в настоящее время, когда из-за влияния западных санкций возникла необходимости проведения определенной реиндустриализации российской экономики с целью повышения ее конкурентоспособности.
В связи с этим одна из основных целей реализации государственной политики пространственного развития – достижение дополнительного экономического эффекта от оптимального / рационального размещения, в первую очередь, производственных предприятий – в СПР-2030 просматривается недостаточно четко. В качестве одной из основных задач в документе указывается «формирование сбалансированной территориальной организации экономики» (стр. 26), однако в списке инструментов указаны только некоторые мероприятия, которые обычно реализуются в данном направлении, такие как: «повышение глубины переработки минерального сырья и древесины» (стр. 26), «поддержка совместных проектов участников промышленных кластеров по организации производства новых видов сырья, материалов и комплектующих изделий в целях усиления производственной кооперации» (стр. 26–27),  «за счет обеспечения кадрами инвестиционных проектов и иных мероприятий, соответствующих приоритетным направлениям развития федеральных округов и Арктической зоны Российской Федерации» (стр. 27) и т.д.
В документе было бы логичным прямо прописать необходимость более тесного сотрудничества государства, образования, науки и бизнеса как на федеральном, так и на региональном и местном уровне в деле подготовки новых кадров (или переподготовки кадров) для нужд современной экономики, для обязательного обеспечения научного обоснования принимаемых органами государственной власти решений в сфере пространственного развития, с целью более полного задействования бизнесом имеющегося научного потенциала в стране для решения вопросов повышения конкурентоспособности экономики.
Кроме того, в современных условиях в проекте СПР-2030 следовало бы как минимум упомянуть о положительном опыте создания в рамках плановой экономики территориально-производственных комплексов (ТПК) в центральных, северных и восточных регионах страны, которые до сих пор являются основой международной конкурентоспособности Российской Федерации в электроэнергетике, нефтегазовой промышленности, в черной и цветной металлургии, а также ряде добывающих отраслей хозяйства. Использовавшийся в рамках плановой экономики и доказавший свою эффективность в рамках экономики рыночной ТПК-подход, согласно которому на ограниченной территории в соответствии с имеющимся природно-ресурсным потенциалом создавались предприятия в отраслях специализации, дополненные комплексирующими производствами и всей необходимой социальной и инженерной инфраструктурой , мог бы быть применен для решения проблем развития новых минерально-сырьевых центров (стр. 45).
Также в проекте СПР-2030 в достаточно ограниченном формате упоминаются промышленные кластеры (стр. 26, 27, 45, 53, 54, 55), тогда как в реальности потенциал реализации кластерной политики в Российской Федерации к настоящему времени оказался весьма далек от исчерпания. Выявление и содействие развитию промышленных, региональных и локальных кластеров на федеральном и региональном уровне необходимо для решения ряда важных проблем современной российской экономики:
1) При проведении кластерной политики во главу угла ставится развитие конкурентного рынка как движущей силы повышения конкурентоспособности компаний, а экономика России в настоящее время по-прежнему отличается значительной монополизацией региональных и локальных рынков, что снижает общую конкурентоспособность экономики.
2) Кластерная политика уделяет ключевое внимание анализу местных рынков и компаний на базе не наследуемых (природные ресурсы и т.п.), а, прежде всего, создаваемых факторов производства (высококвалифицированная рабочая сила, доступная инфраструктура и т.д.). Данный подход в кластерной политике позволяет учитывать местные особенности развития и вырабатывать эффективные адресные программы по ускорению развития и повышению конкурентоспособности компаний.
3) Реализация кластерной политики базируется на взаимодействии между органами государственной власти и местного самоуправления, бизнесом и научно-образовательными учреждениями для координации усилий по повышению инновационности промышленности и сферы услуг, что способствует взаимному совершенствованию и повышению эффективности в работе.
4) Реализация кластерной политики направлена на стимулирование развития и повышение инновационного потенциала в первую очередь малого и среднего бизнеса, который в российской экономике развит пока недостаточно по сравнению с западными и развивающимися странами. Именно малые и средние предприятия формируют в основной массе кластеры и кластерные инициативы – главные объекты проведения кластерной политики .
В целом формирование современной версии ТПК, промышленных, региональных и локальных кластеров способствовало бы развитию обрабатывающей промышленности, созданию и переносу производств на российскую территорию с целью формирования полноценных цепочек добавленной стоимости – от добычи сырья к переработке и производству готовой продукции, в т.ч. для расширения экспортных поставок.
2. Проект СПР-2030 фактически обходит стороной сложившиеся различия в качестве инфраструктуры, получаемых населением услугах, динамике рынка труда, уровне зарплат и возможностях для самореализации жителей между городской и сельской местностью Российской Федерации , а также между крупными и средними / малыми городами. Кроме того, пока еще сохраняются значительные различия в качестве инженерной инфраструктуры между сегментом многоквартирных домов и сегментом индивидуальных домов . С такими проблемами сталкивается абсолютное большинство населения страны, и именно по этим причинам происходит концентрация населения и экономического роста в крупных и крупнейших агломерациях (стр. 5–7), увеличиваются межрегиональные диспропорции (стр. 7–8), и ухудшается демографические ситуация (стр. 9). Четкая артикуляция этих проблем в пространственном развитии Российской Федерации позволила бы более точно сформулировать и необходимый инструментарий для их решения.
Одно из главных нововведений СПР-2030 – формирование системы опорных населенных пунктов (стр. 2–4, 25, 26, 28–30), которые, исходя из информации об утвержденных в течение 2023 г. властями субъектов Российской Федерации списках опорных населенных пунктов во многом повторяют список районных центров этих регионов (Единый перечень из порядка 2200 опорных населенных пунктов в масштабах Российской Федерации в представленном документе пока отсутствует). Более того, классификация Министерства экономического развития Российской Федерации предполагает выделение четырех типов опорных населенных пунктов: (1) новые точки роста, (2) городские агломерации и административные центры субъектов Российской Федерации (не входящие в агломерации); (3) иные населенные пункты, включая сельские, выполняющие функции опорных, (4) стратегические населенные пункты (обеспечивают обороноспособность и безопасность государства; обслуживают критическую инфраструктуру, в том числе морские и речные порты, объекты энергетики, железнодорожную инфраструктуру; наукограды) .
Во-первых, с нашей точки зрения, такое деление опорных населенных пунктов по качественным признакам («новые точки роста», «иные населенные пункты») скорее подходит для научных работ, тогда как использование подобных характеристик в государственных публичных документах может способствовать возникновению социальной напряженности и конфликтных ситуаций между жителями этих населенных пунктов, а также в определенной степени дестимулировать жителей так называемых «иных населенных пунктов», сократить их творческий потенциал и желание изменить ситуацию к лучшему. Наоборот, в рамках реализации СПР-2030 представляется важным и справедливым предоставить жителям всех опорных населенных пунктов равные возможности для получения начального и среднего образования, медицинских услуг, самореализации и др.
Во-вторых, в процессе осуществления политики по поддержке развития опорных населенных пунктов необходимо по возможности избежать ситуации, при которой определенное повышение эффективности экономики на местном уровне будет достигнуто за счет жителей сельских территорий, которых могут побуждать переезжать в указанные опорные населенные пункты. Данные мероприятия могут отдаленно напоминать политику ликвидации «неперспективных деревень», проводившуюся в рамках плановой экономики СССР в 1960–1970-х гг.
В этой связи следует учитывать то, что абсолютное большинство сельского населения проживает в индивидуальных домах с хозяйственными постройками на участках в частной собственности. И если в рамках плановой экономики государство обеспечивало полную занятость, а также предоставляло работникам через предприятия, общественные организации и органы местной власти бесплатное жилье на новом месте жительства в виде общежитий и квартир, а также обеспечивало контроль за ценами при купле-продаже индивидуальных домов, то в современной ситуации из-за низкой рыночной стоимости жилой недвижимости сельские жители, в случае продажи своих домов, часто не смогут даже покрыть свои затраты на использованные при строительстве стройматериалы. В то же время в местах приложения их труда стоимость жилья оказывается непропорционально высокой, а возможности по ипотечному жилищному кредитованию – крайне ограниченными из-за высоких рыночных ставок. Именно поэтому большинство жителей в сельской местности, а также в малых городах, не занятых в государственных учреждениях, сфере услуг или на местных предприятиях, предпочитает отходничество или вахтенную работу переезду на постоянное место жительства в города или регионы с более динамичным рынком труда.
Соответственно, для повышения трудовой мобильности сельского населения и успешной реализации программы по развитию опорных населенных пунктов в СПР-2030 необходимо было бы также предусмотреть комплекс мероприятий по компенсации затрат желающим осуществить переезд, связанных с продажей собственного имущества и обустройством на новом месте жительства.
3. Информация, представленная в СПР-2030 и в Обосновывающих материалах к проекту «Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года», отражает развитие в основном на уровне регионов и макрорегионов (федеральных округов), тогда как использование данных на уровне муниципалитетов позволило бы получить гораздо более точную и дифференцированную картину пространственного развития Российской Федерации.
Необходимо отметить, что в мае 2022 г. Правительство Российской Федерации утвердило «Правила согласования, утверждения и мониторинга реализации долгосрочных планов социально-экономического развития крупных и крупнейших городских агломераций», которые фокусировались больше на процедурных вопросах, нежели чем на конкретной методике выделения агломераций . В дальнейшем в сентябре 2023 г. Министерство экономического развития Российской Федерации выпустило «Методические рекомендации по разработке долгосрочных планов социально-экономического развития крупных и крупнейших городских агломераций», где выделило пять необходимых критериев агломерации: (1) транспортная доступность до ядра городской агломерации – не более 1,5 часов; (2) интенсивные транспортные связи территорий в составе городской агломерации; (3) высокая плотность населения в соответствующих муниципальных образованиях; (4) распространение ареалов сплошной застройки; (5) наличие устоявшихся экономических связей между предприятиями .
Тем не менее до настоящего времени имеются существенные различия в составе выделенных крупных и крупнейших агломераций и списках включенных в них муниципалитетов в указанных Методических рекомендациях и в документах стратегического планирования субъектов Российской Федерации . Таким образом, несмотря на принятие официальных документов стратегического характера, единой утвержденной методики выделения агломераций и системы сбора по ним статистических данных в Российской Федерации пока еще не существует. Аналогичная проблема в части наличия сопоставимой статистики имеется и в отношении определенных субъектами Российской Федерации опорных населенных пунктов и их прилегающих территорий.
При этом следует отметить, что, например, США являлись пионером в части формулировки методики выделения агломераций (современной название – метрополитенские статистические ареалы) еще с 1910 г. Публикация таких статистических данных в свободном доступе позитивно повлияла на осведомленность как региональных и местных властей об особенностях функционирования агломераций, так и бизнеса, получившего ценную информацию для принятия решений о размещении своих производств и офисов. В свою очередь, успешная реализация государственной политики пространственного развития как на уровне Европейского союза (ЕС), так и на уровне отдельных государств – членов ЕС также основывается на детализированной статистической и картографической информации на местном уровне .
Полагаем, что для принятия своевременных и научно-обоснованных управленческих решений в рамках СПР-2030 необходимы точные данные о динамике развития крупных, крупнейших агломераций и опорных населенных пунктов в Российской Федерации, для чего следует наладить регулярное получение всеобъемлющей статистической информации. Требуется как можно оперативнее утвердить единую методику выделения агломераций и опорных населенных пунктов с прилегающей территорией с целью организации получения необходимых для проведения полноценного анализа взаимосвязей между ядрами агломераций, городами-спутниками и другими населенными пунктами данных о трудовой маятниковой миграции и других аспектах деятельности населения. Регулярный сбор и публикация подробных статистических данных в отношении агломераций и опорных населенных пунктов будет способствовать более успешной реализации СПР-2030.

И.В. Пилипенко, к.г.н., MPA,
заведующий лабораторией социально-экономических проблем жилищной политики ИСЭПН ФНИСЦ РАН
16.10.2024